Kebijakan Jerman terhadap Tiongkok: Bersatu Hanya di Atas Kertas

Pemerintah Jerman mendapat pujian dari semua pihak ketika mengadopsi strategi China pada bulan Juli 2023.

Pada akhir tahun 2021, koalisi Jerman yang berhaluan kiri-tengah mengumumkan dalam perjanjian koalisi mereka: “Agar dapat mewujudkan nilai-nilai dan kepentingan kita dalam persaingan sistemik dengan Tiongkok, kita memerlukan Strategi Tiongkok yang komprehensif di Jerman dalam kerangka kebijakan bersama Uni Eropa terhadap Tiongkok.” Partai Hijau dan Partai Demokrat Bebas (FDP) yang pro-bisnis khususnya telah menganjurkan kebijakan kritis terhadap Beijing. Partai Demokrat Sosial (SPD) pimpinan Kanselir Olaf Scholz juga telah menyatakan dalam manifesto pemilihannya: “Konflik kepentingan dan nilai-nilai dengan Tiongkok semakin meningkat.”

Kementerian luar negeri Jerman memimpin penyusunan strategi bersama. Hal ini diikuti oleh  proses yang terkadang sulit di mana mitra koalisi  menyepakati garis yang sama . Pada tanggal 13 Juli 2023, pemerintah mengadopsi “ Strategi tentang Tiongkok ” pertama dalam sejarah Republik Federal. “Bagi Jerman, Tiongkok tetap menjadi mitra, pesaing, dan saingan sistemik,” Menteri Luar Negeri Annalena Baerbock (Partai Hijau) menjelaskan pada saat presentasi makalah setebal 61 halaman tersebut, “tetapi aspek saingan sistemik semakin mengemuka dalam beberapa tahun terakhir.”

Presentasi tersebut luar biasa bukan hanya karena dimensi historisnya, tetapi juga karena dua alasan lainnya. Pertama, presentasi tersebut berlangsung di tempat lembaga pemikir Tiongkok MERICS, tempat pemerintah Tiongkok menjatuhkan sanksi sebagai tanggapan atas sanksi Uni Eropa terhadap pejabat Tiongkok atas pelanggaran hak asasi manusia di Xinjiang: karyawan lembaga penelitian tersebut dan kerabat mereka tidak lagi diizinkan untuk bepergian ke Republik Rakyat. Fakta bahwa Strategi Tiongkok dipresentasikan di sana merupakan sinyal dukungan yang jelas bagi lembaga tersebut. 

Kedua, Baerbock hanya memaparkan strategi itu sendiri. Sebulan sebelumnya, ketika pemerintah memaparkan Strategi Keamanan Nasional bersama, ia menyampaikan pidato dalam konferensi pers bersama anggota kabinet lainnya, termasuk Kanselir Scholz. Pemimpin pemerintah itu hanya menuliskan cuitan singkat mengenai Strategi Tiongkok yang baru, dengan  menulis di X : “Tujuannya bukanlah untuk memisahkan diri kita sendiri. Namun, kita ingin menghindari ketergantungan yang kritis di masa mendatang.” Hal ini tampaknya mengonfirmasi apa yang telah menjadi jelas—dua departemen terpenting untuk menjalankan kebijakan luar negeri dalam pemerintahan Jerman, kementerian luar negeri dan kanselir, tidak sepakat mengenai Tiongkok.

Apa yang Telah Dicapai Strategi China?

Makalah ini tidak diragukan lagi merupakan sebuah titik acuan yang dapat dijadikan acuan oleh para kementerian, negara bagian federal, dan otoritas lokal ketika berurusan dengan China – sebuah peran yang tidak boleh diremehkan.     

Selain itu, dalam rangka pengembangan strategi Tiongkok, semua departemen terkait untuk pertama kalinya bersama-sama mempertimbangkan cara untuk terlibat dengan Republik Rakyat—dengan melibatkan para ahli, asosiasi perdagangan, dan pemimpin perusahaan. Strategi Tiongkok melembagakan pertukaran antara kementerian dengan memperkenalkan pertemuan rutin di tingkat sekretaris negara mengenai topik Tiongkok—sebuah langkah maju yang besar dibandingkan dengan tahun-tahun sebelumnya, ketika semua kementerian bekerja secara terpisah.

Yang terakhir, Strategi Tiongkok berfungsi sebagai panduan bagi negara-negara lain mengenai sikap Jerman saat ini terhadap Republik Rakyat. Makalah ini telah dibaca dengan saksama di Amerika Serikat khususnya, tetapi juga di negara-negara seperti Jepang, Inggris, dan, tentu saja, Tiongkok.

Koherensi Kecil dalam Praktik

Namun, tahun lalu juga menunjukkan dengan jelas apa yang tidak dapat dicapai oleh Strategi Tiongkok. Kebijakan pemerintah Jerman terhadap Tiongkok tampak tidak konsisten dan lebih dibentuk oleh politik partai daripada oleh realitas baru dalam berurusan dengan Tiongkok.

Strategi menetapkan arah; strategi seharusnya menjadi rencana untuk mencapai tujuan bersama—bukan panduan terperinci tentang tindakan yang harus diambil. Menurut Strategi Tiongkok yang disetujui oleh pemerintah Jerman, strategi ini bertujuan untuk “menyajikan sarana dan instrumen yang dapat digunakan Pemerintah Federal untuk bekerja sama dengan Tiongkok, tanpa membahayakan cara hidup Jerman yang bebas dan demokratis, kedaulatan dan kemakmuran kita, serta keamanan dan kemitraan kita dengan pihak lain.” Strategi ini menambahkan bahwa strategi ini bertujuan untuk “memberikan kerangka kerja yang dapat digunakan Kementerian Federal kita untuk memberikan koherensi pada kebijakan mereka terhadap Tiongkok.” 

Namun, tahun lalu menunjukkan bahwa departemen-departemen menafsirkan prinsip-prinsip ini sangat berbeda dalam praktik: berikut adalah tiga contoh.

Contoh 1: Debat 5G di Jerman

Strategi Tiongkok memberikan perhatian khusus pada perlindungan terhadap apa yang disebut infrastruktur kritis, yang secara eksplisit mencakup infrastruktur telekomunikasi. Dinyatakan: “Pengurangan risiko yang berasal dari produsennya secara tepat waktu memainkan peran penting dalam perlindungan dan fungsi infrastruktur kritis Jerman.”

Meskipun produsen China tidak disebutkan namanya secara langsung, jelaslah kepada siapa kalimat ini ditujukan. Perselisihan telah berkecamuk di Jerman selama bertahun-tahun tentang cara menangani komponen China dalam jaringan 5G. Badan keamanan di kedua sisi Atlantik telah mengeluarkan peringatan keras terutama tentang teknologi dari penyedia China Huawei karena kekhawatiran akan spionase dan sabotase.

Pada bulan September 2023, para pakar keamanan di Kementerian Dalam Negeri Jerman menjelaskan dengan jelas apa arti perlindungan infrastruktur penting pada akhirnya. Menurut pandangan mereka, komponen-komponen Tiongkok harus “segera” dan “sepenuhnya” dihapus dari jaringan 5G Jerman, kata para pakar kementerian tersebut. Namun, karena hal ini tidak memungkinkan, para pakar menyarankan untuk menetapkan tenggat waktu dan mendefinisikan area-area di mana keamanan harus segera dibangun. 

Kantor luar negeri Jerman dan kementerian ekonomi dan iklim, yang terlibat bersama kanselir dan kementerian transportasi dan digital, mengikuti garis kementerian dalam negeri. Namun, keputusan yang diambil pada akhirnya tidak langsung dan tidak berarti penghapusan total komponen China dari jaringan 5G Jerman, yang saat ini diperkirakan sekitar 60 persen. Baru pada bulan Juli 2024, hampir setahun setelah para ahli kementerian dalam negeri memberikan penilaian yang jelas, pemerintah Jerman menyetujui apa yang harus dilakukan terhadap komponen China yang sudah terpasang. 

Pakar keamanan mengkritik solusi tersebut karena sama sekali tidak memadai dan mengatakan tenggat waktu pembongkaran terlalu panjang. Kanselir dan Volker Wissing (FDP), menteri yang bertanggung jawab atas transportasi dan urusan digital, yang telah memperjuangkan periode pembongkaran yang lebih lama demi kepentingan operator jaringan, telah mencapai tujuan mereka. 

Contoh 2: Bepergian ke Tiongkok 

Kunjungan para politikus tingkat tinggi ke Republik Rakyat Tiongkok sering kali hanya berlangsung beberapa hari, tetapi kunjungan tersebut memiliki banyak arti penting. Negara-negara lain mencermati dengan saksama sinyal yang dikirim oleh perjalanan semacam itu.

Di sini, pemerintah Jerman juga mengirimkan pesan yang ambivalen. Kunjungan terakhir Scholz ke Beijing memberikan kesan “bisnis seperti biasa.” Pada bulan April tahun ini, kanselir tidak hanya melakukan perjalanan ke Tiongkok dengan delegasi pimpinan perusahaan-perusahaan besar Jerman, tetapi juga membawa serta tiga menteri lainnya—dari semua orang, mereka yang lebih mendukung kerja sama daripada konfrontasi: Wissing, yang telah menganjurkan garis yang lebih lunak terhadap Beijing, khususnya dalam perdebatan 5G. Menteri Pertanian Cem Özdemir (Partai Hijau), yang tujuannya selama perjalanan adalah untuk membuat Tiongkok membuka kembali pasarnya untuk daging babi Jerman. Dan Menteri Lingkungan Hidup Steffi Lemke (Partai Hijau), yang ditugaskan untuk mendorong kerja sama iklim dengan Republik Rakyat—sebuah area yang suka dikutip oleh semua pihak sebagai alasan untuk pendekatan yang lebih akomodatif terhadap Tiongkok. 

Mengingat Strategi China yang telah disetujui pemerintah hanya beberapa bulan sebelumnya, ini merupakan konstelasi yang mencengangkan. Strategi tersebut menyatakan: “Pemerintah Jerman berupaya untuk mengurangi risiko hubungan ekonomi dengan China.” Studi seperti yang dilakukan oleh Institut Ekonomi Jerman menunjukkan bahwa justru perusahaan-perusahaan besar Jerman yang berinvestasi lebih banyak daripada lebih sedikit di Republik Rakyat meskipun ada Strategi China. 

Sebaliknya, Menteri Luar Negeri Baerbock telah mengambil sikap yang lebih tegas selama kunjungannya ke Tiongkok setahun sebelumnya. Awalnya, ia bertemu dengan perwakilan bisnis Jerman dan kemudian mengunjungi beberapa perusahaan Jerman di Republik Rakyat. Namun, hal ini tidak menghentikannya untuk mengkritik tuan rumahnya di Tiongkok—dan memperingatkan mitranya saat itu, Qin Gang, agar tidak melakukan invasi ke Taiwan. Menurut Baerbock, tindakan seperti itu akan menimbulkan konsekuensi ekonomi yang juga akan memengaruhi Tiongkok dan Jerman. 

Di sisi lain, Kanselir Scholz mengabaikan poin paling kritis: dalam pernyataannya setelah pertemuan dengan Perdana Menteri Li Qiang pada bulan April, ia tidak menyebutkan ancaman Tiongkok terhadap Taiwan atau pelanggaran hak asasi manusia besar-besaran yang dilakukan oleh pimpinan Tiongkok di Xinjiang.

Contoh 3: Pendekatan Mandiri Wissing

Wissing kembali ke Beijing pada bulan Juni 2024. Tujuannya: untuk menandatangani nota kesepahaman tentang transfer data mobil antara Jerman dan Tiongkok. Seperti yang dilaporkan beberapa sumber, koherensi yang disepakati dalam Strategi Tiongkok dalam menangani Republik Rakyat sekali lagi gagal terwujud. Wissing belum cukup mengoordinasikan deklarasi tersebut dengan kementerian lain sebelum perjalanannya. Kantor luar negeri, kementerian dalam negeri, dan kementerian ekonomi bereaksi dengan marah.

Hal itu juga terlalu berat bagi kanselir. Scholz mengutip Strategi Tiongkok sebagai dasar tindakan pemerintah Jerman dan secara terbuka menegur politisi FDP bahwa pemerintah Jerman harus, sebagai masalah prinsip, “menyepakati berbagai hal bersama dan memastikan bahwa hal-hal tersebut benar-benar terjadi.” Dalam hal ini, sangat “disesalkan” bahwa hal ini tidak terjadi dalam kasus ini. Kementerian transportasi merasa telah dikritik secara tidak adil dan bahwa tindakannya sejalan dengan Strategi Tiongkok.

Ketidakkonsistenan tersebut telah membuat jengkel sekutu seperti Jepang, yang sangat aktif membantu Ukraina meskipun jarak geografisnya sangat jauh. Salah satu alasan bantuan ini adalah karena Tokyo mengharapkan dukungan dari pemerintah Jerman terhadap tindakan China di Indo-Pasifik. Itu akan membutuhkan sikap yang lebih kritis terhadap Beijing.

Apa yang Mungkin Terjadi Selanjutnya

Sejak pemerintah Jerman mengadopsi Strategi Tiongkok sekitar setahun yang lalu, Republik Rakyat terus berubah di bawah Presiden Xi Jinping. Barat kini melihatnya sebagai bukti bahwa ekspor Tiongkok atas apa yang disebut barang-barang dengan penggunaan ganda, yaitu produk yang dapat digunakan untuk keperluan sipil dan militer, sangat menentukan dalam menjaga mesin perang Rusia tetap berjalan dan melemahkan sanksi Barat. Dalam komunike bersama mereka di KTT NATO pada bulan Juli, negara-negara anggota memperjelas bahwa Tiongkok telah menjadi “pendukung” yang menentukan perang Rusia melawan Ukraina.

Meskipun ada seruan berulang kali dari politisi papan atas Barat, para pemimpin Tiongkok menyangkal adanya tanggung jawab. Sebaliknya: Beijing dan Moskow terus memperluas “persahabatan tanpa batas” mereka, yang dijanjikan Xi dan Presiden Rusia Vladimir Putin sesaat sebelum serangan terakhir terhadap Ukraina. Baru-baru ini pada bulan Juli, angkatan laut Tiongkok dan Rusia melakukan latihan gabungan di Laut Cina Selatan. Sesaat sebelum itu, Tiongkok mengadakan latihan militer dengan Belarus—hanya 15 kilometer dari perbatasan dengan anggota NATO Polandia dan bertepatan dengan pertemuan puncak NATO di Washington.

Para ahli seperti Gunnar Wiegand, Fellow di German Marshall Fund dan mantan Direktur Asia dari European External Action Service, tempat ia berperan penting dalam mendorong reorientasi Brussels ke arah Beijing dari tahun 2016 hingga 2023, percaya bahwa sudah saatnya menambahkan dimensi keempat ke tiga serangkai “mitra, pesaing, dan saingan sistemik:” Tiongkok sebagai ancaman keamanan bagi Eropa.

Dalam hal hubungan transatlantik, cara Jerman menjalankan kebijakannya terhadap Tiongkok akan menjadi penentu dalam beberapa tahun mendatang—terlepas dari siapa yang memenangkan pemilihan umum AS pada bulan November. Sudah lama jelas bagi AS bahwa Tiongkok merupakan ancaman bagi Barat. Pemerintahan AS yang baru akan menuntut dengan kekuatan yang jauh lebih besar daripada saat ini agar Jerman memposisikan dirinya dengan jelas terhadap Tiongkok. Pemerintah Jerman seharusnya sudah memiliki jawaban paling lambat saat itu.